朱元璋建立大明之处,承袭元代制度,在朝廷设中书省统领六部,主管全国政务,职权甚重。在地方设行中书省掌管各地的军、政事务。

洪武十三年,朱元璋以‘谋反’之罪杀了时任中书省左丞相的胡惟庸后,乘机废掉了中书省,将中书省之权分到六部。随后,在各地又建立了承宣布政使司(掌政务)、按察使司(掌刑狱)、都指挥使司(掌军务)三司并立的制度来取代行中书省。

三司的设立虽然解决唐末、五代藩镇割据的问题和宋、元地方权力过重的问题,大大加强了中央集权,有利于帝国的稳定,但随之产生了一个很大的问题——‘三个和尚没水吃’。

比如说始终困扰着大明的流民问题,他们原本都是在籍的民户和军户,所以解决流民问题应该归布政使和都指挥使负责。可是,当他们群聚为盗后,似乎又该按察使来处理这事。如果他们的规模进一步扩大,开始攻掠州县后,那就应该由都指挥使领着卫所士卒前去平定。

然而,现实的情况是布政使、按察使、都指挥使都不想对这个流民问题负责,都认为这个事是其它两司的事,跟自己没有关系。并且,由于三司互不隶属,所以谁也管不了谁。

这下,就轮到朝廷头大了,在三司的互相推诿扯皮中,流民问题愈演愈烈。于是为了解决这个问题,朝廷只能派出一个人前去协调三司共同负责。这便是明代巡抚制度的开端。

明代巡抚设立之初是属于临时性质,‘有事派出,事罢回朝’。但是由此在解决了一个问题的同时又产生了一个问题,比如有些地方的问题还没解决,其它地方又出了问题需要朝廷派遣巡抚来解决,或者是巡抚在解决了某地的问题后开始回朝,在回朝的路上当地又出现了问题,他还得再回去。长此以往,不仅朝廷不厌其烦,就连派出的巡抚往往也因一出去就是三年五载而苦不堪言。

最终,为了彻底解决这一问题,明代宗朱祁钰于景泰四年下令将巡抚与各地镇守文官合二为一,仍称巡抚,并节制三司,常驻各地。

单从表面上来看,明代的巡抚与唐代的节度使似乎区别不大,因为两者都是掌管一地军、政事务的封疆大吏。但是在随后的发展中,明代的巡抚与唐代的节度使却走上了截然相反的两条道路。

明代的巡抚成为常设官职后,朝廷一直在采取措施给他减权。一开始,跟巡抚同时设立还有总兵与镇守中官,这样虽然巡抚能一体节制都、布、按三司,但有了总兵与中官的制约,巡抚的权力实际上并不大。可是随着武将地位的持续下滑和镇守中官的断续设置,巡抚的权力又开始不断加强。

对待这个问题,大明朝廷又设立了巡按御史这一常驻地方的官职。虽然巡按御史品级不高,但由于其是代表朝廷监管、督察地方,所以他对巡抚产生了很强的牵制作用。尤其是嘉靖以后,朝廷开始陆续向各地派出总督,这就进一步加强了对巡抚的控制。

不仅如此,巡抚和其他地方官吏的升迁、赏罚都归吏部掌管,巡抚没有人事权。在军事上,巡抚只有取得兵部发给的令旗才能调动所辖地域的卫所士卒。在这种层层制约、不断分权的情况下,明代巡抚虽为封疆大吏,但远没有割据自雄的能力。

反观唐代的节度使,设置之初,只是作为各地的军事统帅,主要负责防御外敌,而没有管理州县民政的职责。但是后来,节度使的权力不断被加强,逐渐总揽一地的军、民、财、政,所辖区内各州刺史均为其节制,并兼任驻在州之刺史。

安史之乱后,大唐朝廷对节度使的控制力进一步减弱,节度使不仅掌管一道或数州的军事民政、官吏任命、将士升赏、征税,还获得了事实上的独立地位,父死子继,自以世袭,号为留后而不待朝命。这样,节度使就发展成了一方诸侯。

如此一来,唐代节度使就与明代巡抚产生了本质上的不同,所以唐代出现了藩镇割据的混乱局面,而明代几乎不可能出现这种局面。

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